郑功成：国家综合防灾减灾的战略选择与基本思路
我国属于自然灾害多发国，从前些年的汶川地震、玉树地震、芦山地震，到今年夏天我国多地发生的洪灾，特别是这次四川九寨沟县发生的7.0级地震和新疆精河县的6.6级地震，灾难给我们留下痛苦的回忆。尽管我们无法阻止灾难的发生，但面对巨灾，我们需要采取有效的应对措施，提高抗灾救援能力，众志成城，共御灾难。为此，我们特推送两篇与抗震救灾有关的文章，与您一道思考如何使国家和民族在一次次灾难中强大起来。祝愿灾区的人们早日走出灾难的阴影，重建美好家园。
原载《群言》2011年12期
灾害不仅会给城乡居民的生活带来巨大而深刻的影响，而且对整个国家的政治、经济、社会乃至思想文化、伦理道德等多个方面均产生重大影响，成为一切政治、经济、社会活动的重要组成部分。近30年来，中国的灾害问题在总体上处于不断恶化之中，自然灾害的危害面积在扩大，自然灾害的发生周期愈来愈短，重大自然灾害频繁发生，人为型自然灾害剧增，公共卫生事件及各种人为事故亦让人们防不胜防。
人人都感觉到中国灾害问题的严重性，影响灾害的因素日益复杂化，公众对安全的诉求在持续升级，这就是我们面临的现实。不了解中国的灾情，便不可能全面把握中国的国情；不解决好中国的灾害问题，国家或地区的发展进程将始终充满着风险与不确定性。因此，在将灾情视为重要的国情构成要素的基础上，急切需要将综合防灾减灾提升到国家战略的层面，同时矫治传统的、落后的发展理念，从战略高度来系统研究、统筹思考综合防灾减灾对策并采取相关行动，最终才能造就一个适合我们生存与发展的安全宜居世界，避免因重大灾害发生而带来的严重挫折。
国家综合防灾减灾战略的理念、原则与目标
确立安全第一、天人合一的防灾减灾理念。一方面，以人为本、安全第一。安全第一的理念背后实际上是生命至上，它包括三层涵义：一是对所有人的生命与健康都倍加珍惜；二是以维护人的生命安全与健康作为防灾减灾的基本出发点，采取一切有效措施来避免与减少各种灾害事故对人的威胁；三是灾害发生后救人优先，这是人类对自身安全需求的真切反映。如果能够将安全第一的理念落实到灾害管理的全过程，各种灾害中的生命代价一定大为减少。这方面，日本在无法避震条件下的防震意识及防震措施，德国作为制造业大国长期不懈追求的零工伤目标等等，都创造了在同样灾害或者风险面前最小的生命代价的示范，非常值得我们学习与仿效。另一方面，天人合一实质上是指人与自然和谐相处、万世不竭。中国自古以来就有“天人合一”的思想。强调要树立天人合一、人与自然和谐相处的防灾减灾理念，不仅是因为中国的灾害史与抗灾史已经告诉我们，各种自然灾害的发展变化其实都与我们自己的生产活动与生活方式直接相关，影响最为广泛的水、旱灾害日益严重更是人与自然关系紧张的表现；而且是对一直以极端人类中心主义导向的传统工业文明的矫正，也击中了中国现阶段已经出现的以牺牲环境、耗费资源为代价的经济增长方式的要害。如果能够从人与自然之间事实上的对立转向和谐相处，各种自然灾害与环境灾害（特别是水、旱灾害）持续恶化的趋势将从根本上得到扭转。
遵循六大防灾减灾基本原则。
一是发展与减灾紧密结合原则。发展与减灾应当是一种正相关关系，但现实中往往表现为负相关关系，因此，经济发展要考虑如何减少灾害发生、减轻灾害损害后果并提升防灾减灾能力，社会进步要能够提升全民灾害、风险意识与灾害、风险管理水平。
二是防灾优先与抗救结合原则。最高明的战术是不战而屈人之兵，最高效的减灾是避免与防止灾害的发生，在这方面，除了通过工程措施与技术方案来防范各种灾害风险外，我们的祖先逐水草而居、适季节而迁徙的做法其实也可以给我们以启示，这就是尊重自然、适应自然而回避灾害，以追求安全为目标，如不要在行洪河道上生活，不要在地震带上建筑，不要以血肉之躯抗台风，等等；同时，灾害的不可绝对避免与可以减轻的客观规律，决定了重视防灾的同时还需要有完善的抗灾策略与救灾措施，如开展农田水利建设以抗旱，提高房屋建筑物标准以抗震，等等。
三是责任共担与风险分摊原则。安全世界是人类共同的追求，防灾减灾是政府、企业、社会组织、家庭与个人共同的使命，因此，应当确立责任共担与风险分摊的原则，按照分工明确、各显其长、各尽其责、有机结合的思路，划分主体各方的防灾减灾责任，并通过政府、市场主体（如保险公司等）、社会组织（如慈善公益团体）构建起能够尽可能恢复受灾体损失的风险分摊机制。
四是工程措施与非工程措施相结合原则。中国以往一直重视防灾减灾工程措施而国民灾害意识依然淡薄、损害后果依然严重的事实，证明了仅仅依靠工程措施是不可能达到防灾减灾的预期效果的，而在日本“3•11”地震中，可以看到包括灾害意识培育、防灾减灾训练等非工程措施的效果；当然，若只有非工程措施而忽略工程措施，也不可能取得良好的防灾减灾效果。因此，对工程措施与非工程措施不可偏废，而是宜置于同等重要的地位，双管齐下地加以推进，才能真正实现防灾减灾的预期目标。
五是综合治理与重点应对相结合原则。由于应对灾害问题是一项涉及全社会的协调行动，既包括监测、预报、防灾、抗灾、救灾、援建等减灾措施的实施，也包括人口、资源、环境、社会经济发展等方面的协调，如果没有统筹考虑与综合治理，实践中必定顾此失彼，甚至出现相互抵触的现象；同时，在各种灾害中，水灾、旱灾、地震等构成了中国的主要灾种，它需要举国之力来应对，但不同地区的灾种结构是有差异的，从而还需要重点应对本地区的主要灾种。因此，在防灾减灾实践中，综合治理是基石，重点应对是关键。前者重在普遍性的防灾减灾理念、意识、技巧及有机协调的灾害管理体制、机制，包括统筹考虑发展与减灾、自然灾害与人为灾害、工程措施与非工程措施、不同制度之间的衔接与互补等；后者重在有针对性的具体防灾减灾措施与技术方案，如对江河的治理、人工降雨抗旱、防震标准的规范、规避台风的措施，等等。
六是重视应急管理与构建长效机制相结合原则。经过2003年“非典”的促进，中国的灾害应急体系建设取得了很大成效，但防灾减灾的长效机制建设却未能够引起同样的重视，以致多灾之国的国民普遍缺乏灾害意识，城市与乡村多处于不设防状态，城乡居民大多对灾害心存侥幸，企业很少有防灾减灾投入，保险公司甚至取消了保险业的防灾防损功能，等等。所有这些，表明构建应对灾害问题的长效机制已经迫在眉睫。只有做到应急管理与长效机制有机结合，才能实现防灾减灾的常态化与高效化。
明确国家综合防灾减灾的战略目标体系。基于中国的现实灾情及其发展趋势，结合中国的综合国力与财力增长、民生改善与诉求升级等因素，借鉴国外经验，国家综合防灾减灾战略的总目标可以确定为：尽快扭转灾害问题不断恶化的趋势，逐步减少灾害发生频率、减轻灾害造成的损害后果，使人民的安全感明显上升，后顾之忧基本得到解除。为此，应当建立相应的防灾减灾考核指标体系，主要包括：防灾减灾投入指标，以确保防灾减灾公共投入随着经济社会发展而持续增长，促使企业成为防灾减灾投入的重要来源，由此检测防灾减灾投入的结构与优化状态；灾害发生频率与次数指标，由此检测灾害减少的效果；灾害经济损失指标，由此检测灾害导致的财产损失后果是否减轻；灾害人员伤亡指标，以此检测灾害导致的人员伤亡后果是否减轻；其他指标，如全民防灾减灾素质测量指标、房屋建筑物抗震指标、水利设施调节旱涝功能指标、灾害损失补偿及其结构指标等，均应当纳入国家防灾减灾指标体系。在此基础上，再设定到2020年、2030年、2040年防灾减灾的具体追求目标。
优化防灾减灾投入。在其他条件既定的情形下，防灾减灾投入与防灾减灾效果存在着直接的关系，结构优化的防灾减灾投入可以收到综合效能最高的效果，而结构不良的防灾减灾投入却可能处于低效甚至无效状态。例如，在投入主体方面，如果一切都由政府包办，则企业、社会组织与居民个人便不可能真正形成灾害意识和自觉采取防灾减灾的行动；在投入环节方面，如果只强调灾后救援与灾后重建，则灾前预防便会疏忽，结果必然是陷入灾情越来越重的怪圈。因此，国家综合防灾减灾战略的实施必须将优化投入置于重要位置，并采取切实措施优化投入主体结构（政府、企业、家庭或个人）、优化投入环节结构（防灾、抗灾、救灾及灾后重建）和优化公共投入结构（如地区投入、灾种投入等），务求取得最佳的防灾减灾综合效益。
实施国家综合防灾减灾战略的宏观措施
在澄清理念、确立原则与明确战略目标的条件下，国家综合防灾减灾战略目标的实现，取决于国家能否积极有效地采取以下宏观措施：
举国动员防灾减灾，不断提升国民的防灾减灾素质。日本国民在“3•11”地震后，之所以能够在灾难面前有冷静、自律的良好表现，与其应对灾害的全民教育、普遍具有的灾害意识、对生命的真正敬重、定时进行的防灾演练、临灾应变的自救技巧、清晰的逃生路线标识等是密不可分的。针对我国国民普遍缺乏灾害意识、心存侥幸的现状，应当将举国救灾体制扩展为举国防灾减灾体制，将不断提升国民的防灾减灾素质摆在实施国家综合防灾减灾战略的优先地位，尽快将防灾减灾纳入国民教育与职业教育并学而时习之，开展全民防灾技能培训并定时进行演练，在社区、学校、企业及一切公共场所广泛开展防灾减灾、临灾自救科普宣传，通过各种媒体营造全民防灾减灾的氛围，塑造科学的防灾减灾文化。如果抓好了这些基础性的工作，则全民灾害意识必然得到强化，进而为全民防灾减灾奠定牢靠的思想基础。
实现四个强化，构建合理、高效的防灾减灾管理体制。构建合理、高效的防灾减灾管理体制是实施国家综合防灾减灾战略的至关重要的条件。因此，应当进一步明确政府各职能部门在灾害管理中的职责分工，让各职能部门在各司其职的基础上分担防灾减灾管理责任，并依照法律规范与职能分工切实推行问责制。与此同时，还需要尽快实现四个强化：
一是强化高效率的协调机制。针对部门分割、资源分散的传统灾害管理体制，如果缺乏统筹与协调，不仅无法有效避防灾害，而且还可能直接放大灾害后果，造成资源浪费，因此，有必要让国家减灾委在国家综合防灾减灾中扮演强有力的协调角色，为此，应当将国家减灾委办公室实体化（目前实际上是与民政部救灾司合二为一），并赋予其独立的职责与相应的权力，确保其能够在平时有效协调各相关职能部门共同做好综合防灾减灾工作。
二是强化权威的中枢执行机构。作为多灾之国和幅员辽阔、人口众多的大国，没有一个强有力的中枢执行机构是难以有序应对重大灾难的，以往重大灾害发生时往往需要党和政府最高领导人亲自出面指挥的现象，表明我国还缺乏真正权威的中枢执行机构，建议借鉴美国做法，在中央政府下设一个独立的紧急状态管理局，直属国务院总理指挥，赋予其临机决断的充分权力，由其承担确定重大灾害事件并指定救灾参与部门，协调应变全面工作，负责地方支援和实施救灾与重建计划等。同时，还可以借鉴日本经验和2008年汶川地震时采取的重视专家作用的做法，设置防灾顾问机制，以便集中各方面专家及技术官员的经验与智慧，无灾时提供避防各种灾害的咨询建议，灾时提供救灾与灾后重建的咨询建议。在中央层级解决了统一管理机构与咨询机构的条件下，地方也可以照此设置。
三是强化科技、信息资源共享。在职责法定、统一指挥的条件下，还需要有灾害科技与信息资源共享的平台和便捷沟通的途径。特别是在重大灾害面前，原有的通信渠道往往会中断，对灾区灾情的信息搜集与及时发布就显得异常重要；遭灾地区与遭灾单位乃至个人对灾后救援的需求信息是否准确与及时，往往直接影响着救援的效果，因此，必须改变相互分割、信息阻塞的现状，强化防灾减灾科技、信息资源的共享。
四是强化分级负责制。中国是一个幅员辽阔、人口众多的大国，各地灾种结构不一，致灾因素复杂，不可能总是由中央政府扮演直接出面的灾害管理者，更不能总是由中央领导人担当救灾抢险的总指挥，应当明确中央与地方在灾害管理中的职责划分，选择分级负责制并由地方政府担当起防灾减灾的主要责任，无疑是理性的。因为地方政府更全面了解本地区的实际情况及灾害发生规律，从而更应当承担起防灾减灾的主要责任。因此，在推进国家综合防灾减灾战略中，应当确立并强化中央与地方的分级负责制，切实贯彻强化基层、强化企业、强化地方政府管理职责的原则。
加强灾情监测、预报与灾害信息传导。防灾减灾最重要的条件是了解灾情的时空分布，掌握灾害发生、发展的客观规律，并能够对灾害问题进行及时有效的处置。在中国以往发生的一些重大灾害中，由于灾情监测与信息传递不及时，往往酿成不良的后果，有时甚至直接放大灾害的损害程度，这就要求必须加强灾情的监测、预测与灾害信息传导工作。在这方面，有必要在统筹规划的条件下，尽快完善灾情监测网络的合理布局与资源共享，尽快覆盖到全国范围；同时，努力提高对气象灾害、地质灾害、海洋灾害等的预报水平，为减轻灾害损害后果赢得时机。此外，还需要采取最先进的科技来装备灾害信息系统，如遥感技术在灾害监测中的应用就具有广阔前景。
完善防灾减灾法制，制定各种相关技术标准，为防灾减灾提供具体的实践依据。从我国防灾减灾法制建设的现实出发，在进一步修订完善《防震减灾法》《防洪法》等与灾害直接相关的法律，以及《建筑法》等与人的生命安全和健康相关法律的同时，还应当抓紧制定《紧急状态法》《救灾法》《住宅法》等新的法律，通过法律明确规范各机构与组织乃至领导干部的灾害管理职责、任务，同时将灾时应急问责制真正转变为常态化的制度问责制。例如，如果能够在《建筑法》中明确学校、医院为公民避难场所，则其建筑标准必定要高于一般建筑物；如果通过制定《住宅法》并明确住宅建筑中的防灾与消防设施，则灾害及其损害后果必定能够获得有效的控制。同时，还需要制定、完善各类防灾减灾的技术标准，如房屋建筑物的抗震标准、水利设施的防洪标准、公共场所的消防标准等等，这些技术标准应当作为约束性条件加以贯彻实施。
确立相应的利益引导机制并树立新型防灾减灾公德。一方面，国家可以通过财政税收及相关利益机制的建立，引导人们自觉地将防灾减灾纳入到生产与生活之中。让安全生产者有利可图，让制造或者放大灾害者加倍受损，并切实奉行谁污染谁负责、谁损害谁赔偿的原则。只有这样，才能促使生产者改变传统的、落后的生产方式及其传导机制，更多地考虑兼顾公共利益与长远利益，真正将减轻各种灾害事故作为自觉承担的责任。如果合理的利益引导机制得到确立，灾害的发展势头必定会得到有效遏制。另一方面，确立新的防灾减灾公共道德，这就需要在经济全球化背景下提高企业与个人的公共道德标准，将不转移灾害、不放大灾害作为经济合作的公共道德准则，将减轻灾害或者减轻致灾因素作为自由贸易普遍考虑的优先因素，并掀起企业的社会责任运动，倡导环境保护主义、反对奢侈浪费等。如果能够形成新的防灾减灾公共道德，并在这种公共道德的牵引下形成优良的减灾氛围，必然有利于推进防灾减灾事业，进而取得有效的减灾成果。
加强全球合作减灾，特别是东亚地区的合作减灾。日本“3•11”地震及其引发的核事故，再次揭示了加强防灾减灾领域国际合作的必要性。在全球合作减灾方面，特别需要形成构建和谐世界、让人类变得更加安全的全球共识。换言之，不仅要构建和谐社会，还需要将主权国的和谐延伸至整个世界，这种共识将能够减少乃至消除战争及其他一些类似战争的行为，同时会引导新兴工业化道路成为全球经济发展的共同取向。跨国公司也不能再简单地将低级或者传统工业向发展中国家转移，而是在走向全球的同时加入新型工业化和减灾的内涵，彻底避免产业转移变成灾害链条转移。同时，构建相应的协商机制与文明对话机制，通过双边、多边协商机制，达到减少甚至消除经济掠夺、灾害扩散，谋求全球共同发展。此外，还需要赋予全球减灾合作新内容、新途径、新方式，其中，全球减灾合作的内容应当包括传统灾害与非传统灾害，在继续重视政府合作的同时，高度重视国际组织尤其是非政府组织之间的合作，因为非政府组织正在成为资源丰厚、技术先进的重要减灾力量；全球减灾合作的方式应当由经济领域扩展到政治、军事、外交，多层次的立体型的全球合作无疑应当成为全球减灾合作的必然取向。还需要指出的是，尽管灾害问题是全球性问题，人类安全是世界各国的共同责任，但发达国家因其对世界环境的影响重大和具有强大的国力与先进技术，无疑应当且可以承担更直接的、更大的责任。如果各国能够达成减轻灾害与追求安全世界的高度共识，并采取步调协调的统一行动，当代世界必然会走向安全世界。对中国而言，强化东亚地区的减灾合作已经具有紧迫性。